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浅议司法审判如何促进政府依法行政
以司法审查权如何对滥用行政职权问题进行规制为视角
来源:中国法治 作者:刘黎明  日期:2019-9-10 字体: [大][中][小]

   论文摘要:行政滥用职权一直是行政法学理论研究中不容忽视的重要内容之一,对滥用行政职权进行制约,就是对于那些违反行政性合法原则,滥用行政自由裁量权的行政行为进行必要的限制,但我国立法目前对此未作明确界定。行政法理论界对?#35009;?#26159;滥用行政职权争论较大,?#25910;?#35748;为,首先应当统一滥用行政职权在理论上的含义,在此基础上准?#36820;?#25226;握滥用行政职权的表现。从而建立起科学?#34892;?#30340;行政权力结构,现阶段防范滥用行政职权应采用综合方略,结合行政权力体制改革,从科学设置行政职权、公共权力的多元化和社会化入手,加强行政法制建设,强化监督机制,最终达到行政权力的规范运行和权利与权力的和谐统一。?#25910;?#25776;写本文旨在通过对滥用行政职权问题的探究,提出建立结构合理、配置科学、程序严密、制?#21152;行?#30340;权力运行机制的构想,与各位同仁共研。

    关键词:行政职权滥用  司法审查  危害  防范

  一、滥用行政职权的概述

  滥用行政职权,是指行政机关行使职权实施具体行政行为的过程中,故意违背法定目的,背离基本法理,造成后果显失公正,而应予以撤销的违法行政行为。

    滥用行政职权的主要表?#20013;问劍?/P>

    (一)[1]违背法定宗旨。它有两个构成要件:主观上,行政主体有不正当的动机和目的,或虽无恶意,但因疏忽、过于自信等导致行为目的与法定目的不一致;客观上,造成了背离法定目的和利益的结果。具体包括:1、行政主体出于私人利益或所属小集团的利益而使行为目的与法定目的不一致。2、行政主体考虑了不相关的因素或者没有考虑相关的因素而导致了与法定目的不一致。3、行政主体的目的虽是为了公共利益,但不符合法律授予这项权力的目的。

    (二)不一致的解释和反复无常。不一致的解释是指行政主体对不?#33539;?#27861;律概念的解释不符?#32454;?#39033;立法的精神和价值目的,不符合社会公认的基本准则。具体包括:1、前后矛盾的解释。2、?#25105;?#25193;大或缩小的解释。3、与规范性文件对不?#33539;?#27861;律概念所作的政策性解释相违背。而反复无常则是指行政主体在事实和其他情况没有变化时,因其他因素的影响,经常变换?#32422;?#30340;主张和目的,以达到非法的目的。

    (三)行政不作为。依据我国行政诉讼法的规定,如果法律没有明文规定行政行为期限或规定了一定的行为幅度,致使行政主体享有一定的自由裁量权,而在这种自由裁量范围内,行政主体有不正当的迟延或不作为,这便属于行政滥用职权。具体情形包括:1、行政主体对没有法定期限的事项不明确表态、保持模棱两可的态度、提出相对人不能接受的条件从而拖?#24433;?#29702;。2、在法定期限内对于客观上需要紧急处理的事项不及时办理而导致相对人蒙受损失的,也视为拖延履行处理。由此可见,行政不作为和滥用职权有重合的部分,对该部分应纳入到行政滥用职权而予以审查。

    (?#27169;?#19981;正当的程序。行政主体违反法定程序的行政行为属违法行为,只?#24615;?#31243;序领域享有自由裁量权的情况,才会发生不正当的程序。通常包括以?#34385;樾危?、严重失当的步骤,包括必要步骤的省略,必要步骤的颠倒,恣意增加步骤等。2、?#27973;?#19981;得体的方式。3、选择一种司法程序代替行政程序。

    (五)比例失衡。我国行政法上有个平衡原则,针对的是自由裁量过程中各种利益、价值的权量与平衡。比例失衡具体表?#27835;?#34892;政行为显失公正:1、?#21592;?#31649;理?#35828;?#26435;利作限制性的决定时,必须考虑所限制的权利与所维护的利益之间的比例平衡。2、在给予行政处罚时必须考虑所用措施与被管理?#35828;?#36829;法行为的严重性之间的对应关系。这一点已在行政处罚法第4条法律化。

    二、司法审查对滥用行政职权行为审查的现状

    (一)立法上存在缺陷,束缚司法规制。从目?#26696;?#22269;对行政法的立法发展趋势来看,司法审查行政违法的标准既包括合法?#21592;?#20934;,也包括合理?#21592;?#20934;。我国《行政诉讼法?#36820;?4条的规定也表明立法倾向。但是合理?#21592;曜加?#24471;以明晰的问题仅在理论界争论无休,却没?#24615;?#31435;法层面受到应有的重视,特别是未对滥用职权表?#20013;问阶?#20986;明确规定,也未明确滥用职权内涵。具体到法院适用进行司法审查时,如对行政滥用职权的内涵做扩大化解释,有司法自由裁量权干预代替行政自由裁量权之嫌,不利充?#20540;?#21160;行政机关管理和服务的积极性;做缩小解释,不能对行政滥用职权进行监督与制衡,从而确保公民、法人和其他组织的权益,最终因司法审查缺乏具体操作性而失去对行政滥用职权的规制,也使得《行政诉讼法?#36820;?4条第5项被束之高阁成为空中花瓶。

    (二)司法机关自身的原因 。我国《行政诉讼法?#36820;?条规定确立了人民法院对行政行为合法性司法审查的标准。但这一规定易于让法院造成一种认知理解方面的误差,这就让法院适用法律规则时游离于《行政诉讼法?#36820;?4条规定的合理?#21592;?#20934;审查之外。因合理行政与自由裁量不宜界定,往往会疑虑对滥用自由裁量权的审查成为司法自由裁量权与行政自由裁量权的对抗。所以面对巨额诉讼费用和?#32454;?#35785;讼程序,当事人一般不愿诉诸法院。由于无法从立法与司法解释上得到?#34892;?#21628;应,法院也不敢轻举妄动,直接援引学术上的理论认识进行判案。在上诉制?#35748;攏?#25530;入法官错案追究制,愈加阻碍了法官创新性的发挥。

    (三)不独立的司法体系制约规制滥用行政职权。从现行的司法体制来看,虽然我国宪法及相关法律对法院独立行使审判权均有规定。但法院独立审判权的行使受制地方的现象还是比较突出,虽然实行了法院人财物省统管,但因法院的一部分事务还需地方支持,地方有时会对具体案件进行干预也就不足为奇了。在法院整体都缺乏独立性的环境下,要求直接审理具体案件的法官完全排除外界的干扰独立行使审判权不仅需要能力,更需要勇气与魄力。审理滥用行政职权时,因直面的强大的行政权,司法规制行政滥用职权显得力不从心。

    三、滥用行政职权行为造成的危害

    (一)影响党和和政府的形象。滥用行政职权影响党和和政府的形象,损害党和政府在群众心目中的威信。在当前党和政府大力推进依法行政,建设社会主义法制国家这一大方略下,政府滥用行政职权无疑会造成党和政府在群众心目中威信的丧失,导致公众法律信念的淡漠。从而导致公众法律信念的淡漠和社会风气、道德水准的降低。

    (二)滥用行政职权导致政府政令不畅通。滥用行政职权会导致政府政令的不畅通,导致本地区经济发展的滞后,导?#24459;?#20250;矛盾的增加和加剧,危害社会发展进步。行政职权的滥用更会被一些不法分子用来实?#21046;?#21521;权力、金钱或色情的转换,从而达到非法目的,为行政权力的腐败提供了可能。

    (三)[2]导致司法控制行政裁量权滥用的目的落空。司法审查是控制行政裁量权滥用的重要方式。但审判实践中,滥用行政职权标准被法官合法地束之高阁,显然违背立法的初衷,使得我国行政裁量权的滥用几乎没有得到?#34892;?#30340;司法控制。进而导致裁判结果存在不?#33539;?#24615;,法官对滥用行政职权标准规避策略选择的?#25105;廡员?#28982;导致行政裁量司法审查结果的不?#33539;?#24615;。并且,由于被正式制度追究的潜在风险不是很大,法官可能通过规避策略的可操作性,利用?#32422;?#30340;信息优势和权力与当事人进行信息不对称的博?#27169;?#36827;行暗箱操作。这不仅会增加法官“权力寻租”的风险,而且将进一步加大裁判结果的不?#33539;?#24615;。使行政机关无法准确判读法院判决真正的校正目标,由此滥用行政职权将没有机会得到纠正。这与司法审查的?#26469;?#21151;能要求无疑是背道而驰。对行政机关瑕疵行政行为的容忍,必然导致行政瑕疵案件“同案不同判”不仅有悖于法?#38382;?#20195;?#38382;?#27491;义的基本要求,而且侵蚀?#21028;?#25919;审判的司法公信力。

    四、造成滥用行政职权行为发生的原因

    (一)立法思想造成行政职权的范围和幅度过大。在立法思想上所遵循的“宜粗不宜细”原则赋予了行政机关较大的权力,法律没有规定限制条件或是只规定了模糊的标准,使行政机关工作人员在行使职权时的自由空间扩大,然而在具体操作?#20808;?#27809;有做出及时、?#34892;?#30340;政策调整。致使一些行政官员滥用这些职权,钻法律的空子,进行以权谋私的活动。加之一些新问题、新情况不?#23244;?#29616;,导致一些新出?#20540;?#20107;物找不出与之相对应的情况。“先改革,后立法”不可避免地导致在相应的法律出台之前,行政权力的运行缺乏详细、具体、明?#36820;?#36816;行规则。形成了相应的法规,也不能对行政行为在所有情况下的所有处置方式?#32479;?#24230;都做出详细、具体、明?#36820;?#35268;定。由于缺乏系统的约束,对于行政处罚以外的其他种类的行政行为尚缺乏具体而?#32454;?#30340;程序性要求。普遍还没?#34892;?#25104;程序观念,违反行政程序的案件时有发生。

    (二)[3]现代法律调整方式的不完善,导致行政职权的适用范围过宽。政府的权力是开?#21028;?#30340;,法律侧重列举政府行为的禁止性规定,然而在开?#21028;?#30340;政府权力空间内,缺少相应的权力运行程序和规则,这便造成了滥用行政权力的格局;而法律对于市民社会的权利空间是“法不?#24066;?#21363;为禁止”,相对于政府的权力空间更具有封闭性。我国社会正处于体制转型期,法律调整方式也处于变革中,从立法上看,既要加强单项立法,又要加快整个法律体系的健全和完善,因为法律调整方式的转变则是以整个法律体系的总体变革为前提的。

    (三)行政主体、执法人员存在违法动机。一些行政主体从本部门、本地区的局部利益出发,以及考虑相对?#35828;?#31038;会地位、政治背景、经济情况等因素,对类似的事实、情形、后果往往做出不一致的具体处理结果。更有甚者个别的公务员由于受利益关系多元化和分配方式多样化的影响,其自身的人生观、世界观、价值观发生扭曲和变?#21361;?#21517;?#31354;?#32966;地无视国家法律、滥用行政职权。

    (?#27169;?#20869;部监督机制单一。行政机关缺乏内部监督以及制约制度,特别是实体性与程序性控制相结合的制度还不完善,以及系统内部的行政复议等因素,都给行政滥用职权提供了便利。目前我国行政诉讼法仅对行政机关具体行政行为赋予司法审查权,而对公众有着普遍约束力的抽象行政行为只在行政复议时可附带申请审查,完全排除司法审查抽象行政行为。行政机关做出具体行政行为的依据?#27973;?#35937;行政行为,不对抽象行政行为的合法及合理性进行司法审查,就不能从本质上解决行政滥用职权的问题。

    (五)[4]滥用行政职权标?#21152;?#21512;法性审查原则存在冲突。滥用行政职权是适用于行政裁量行为合理性的司法审查标准,我国现行《行政诉讼法?#36820;?条的明确规定,是排斥司法对行政权行使的合理性问题进行干预的。但这毕竟是对行政诉讼法基本原则的理论修正,就对规则有着天然偏好的法官而言,合法性审查原则仍是滥用行政职权标准适用的重大障碍和制约力量。并且认定滥用行政职权缺乏?#33539;?#24615;和具体标准,我国行政诉讼法上作为撤销具体行政行为标准之一的“滥用职权”当属于含义模糊的不?#33539;?#27010;念。司法实践中这种笼统、抽象的规定,在无明?#36820;?#31435;法解释或者司法解释对其具体表?#20013;问?#20316;出科学界定的情况下,很难具有操作性,往往导致法官对其正确适用力不从?#27169;?#19981;得已采取消极立场?#21592;?#20813;可能因认识偏差而导致的司法误判。同时在审判实务上,司法解释对滥用行政职权标准的适用也存在抑制,法官极难准确把握,即便面对行政机关滥用职权的行为,法官也不敢轻?#33258;齏危?#36152;然行事,司法解释的规定在某种程度上反而沦为法官回避适用滥用职权标准的工具,极大地制约着滥用职权标准的运行空间。

    (六)理论成果未能为审判实践提供?#34892;?#25903;撑。《行政诉讼法》颁行以来,行政法学界在滥用行政职权的内涵揭示和外延界定方面取得了瞩目成果。但由于学理认同?#20004;?#23578;未上升到立法层面,对行政审判的指导力?#30830;浅?#26377;限。审判实践中,理论上存在的争鸣会导致不同层级法院对滥用行政职权的解读存在差异,案件面临被改判的风险很大。

    (七)行政机关对滥用行政职权认定的抵制。当前行政机关对滥用职权存在一?#26088;?#21333;化的误读,认为滥用行政职权意味?#21028;?#25919;管理上的故意“?#20381;?#8221;,涉及行政机关的主观恶性,具有强?#19994;那?#36131;色彩,并且与刑法上的“滥用职权罪”相勾连,一旦被诉行政行为被认定为滥用职权,将面临严厉的行政问责甚?#21015;?#20107;追究风险。因此在败诉已成定?#20540;那?#20917;下,行政机关往往出于对“滥用职权”的“畏惧”退而求其?#21361;?#26399;待案件的协调解决或者恳请法院以其他标准撤销被诉具体行政行为,如“违反法定程序”。面对行政机关的委曲求全,法官自会顺水推舟,而不至于落井下石。 毕竟这是一个原被告双方满意两全齐美的结果,案件基本不会存在上诉、申诉的风险。

    (八)[5]法官的思维使回避滥用行政职权标准的适用成为最佳选择。对行政机关的自由裁量权的尊重。滥用职权是适用于行政裁量行为合理性的司法审查标准,不过,在相当长的一?#38382;?#38388;里,理论上多认为既然自由裁量权为法律授予行政机关自由处理的权力,表明法律不愿拘束其所不及的行政裁量活动,因而当然排斥司法审查而认定行政有最终决定之权限,这就是“裁量不审理原则”。在审判实践中,对《行政诉讼法?#36820;?条、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释?#36820;?6条规定:被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。由此现行体制导致了法院对行政机关自由裁量权的高度尊重,其结果是,面对行政机关滥用裁量,法官往往裹足不前,大量的滥用职权案件游离于司法审查之外,即便进入了法官的审查视野,也可以合法地在法官的眼皮底?#34385;那?#22320;溜过去。特别是随着近年来行政审判司法政策的调整,行政诉讼协调从幕后一个“公开的秘密”逐步名正?#36816;?#22320;走向前台。由此法官回避行政裁量的合理性审查有了更为灵活的并且是理直气壮的制度选择,如果法官基于经验的判断认为行政机关的裁量行为构成滥用职权,那?#27492;?#21487;以通过协调的方式和行政机关进行沟通,促使行政机关作出让步以满足原告的诉讼请求,使案件以原告撤诉的方式结案。而不同审查标准之间的结构关?#31561;?#20047;逻辑上的连贯性和统一性,且各标准本身缺乏?#24049;?#30340;界定,也容易导?#30053;?#25104;司法实践中的混乱与困惑。法律意象与实务解读不和谐;“滥用职权”标准容易与“超越职权”交叉重叠,实务认定中对两者适用摇摆不定,体现出两者之间界限的模糊;滥用行政职权标准容易向其它标准逃逸。与此同时对滥用职权标准的界定不明确,也造成学理解释的分岐与?#38480;巍?/P>

    五、司法审查对滥用行政职权的规制措施

    (一)完善立法层面上的制度设计。[6]首先是明晰实体法上的“滥用行政职权”审查标准,行政诉讼法上的“滥用职权”审查标准,其法律用语应调整为“裁量权滥用”,不仅能彰显法律概念的科学性,而且也让行政机关日后更重视裁量权的行使。同时增强法院的审查能力,我国行政诉讼法立法修改或司法解释中,必须明确滥用职权的基本内涵和具体标准。?#25910;?#35748;为滥用行政职权标准的可作限缩解释。并确立程序法上的裁量行为说明理由义务制度。行政机关作出裁量而不说明理由,判案法官不知道裁量行为的理由,滥用行政职权标准就难以施展空间,司法审查将变得更加困?#36873;?#22240;此立法不仅应在实体法上完善滥用职权审查标准,而且也应在程序法上确立裁量行为说明理由义务制度。对裁量行为,行政主体必须针对相对人提出的申辩理由或重要异议、是否运用裁量权以及如何运用等问题,应给予实质性的说明。并且立法机关在制定《行政程序法》时,应当导入裁量行为说明理由制度,将说明理由设定为行政机关的一项法定义务,并对说明理由范围作出基本性的要求。行政机关对裁量行为给出的理由叙述不能过于肤浅,当法律条文有较大裁量空间时,若行政机关仅告知法律条文,而未实质说明考虑因素,仍可能构成程序上的违法。当然,为寻求行政公正与效率的平衡,在必要条件下应当?#24066;?#34892;政机关在司法审查中对行政行为进行理由的补充。

    (二)确立滥用行政职权司法审查的模式。[7]?#25910;?#35748;为?#34892;?#26500;建滥用行政职权司法审查模式,可以为法院提供一个稳定的审查平台,统一行政裁量的审查尺度,增强法院的抗压性和?#34892;?#22320;监督行政,防止实务判案对审查标准的不当倾?#20445;?#26377;助于审判权公正高效的运行。目前最高院关于《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中要求人民法院对合法、?#34892;?#24182;合理、适当的具体应用解释或其他规范性文件应当“承认其效力”,表明最高审判机关已经认可行政性软法作为行政行为依据的地位及其产生的事实上、甚至是法律上的拘束力。因此,法官在滥用职权司法审查中应当导入软法适用的司法理念。当然,?#37117;?#35201;》本身其法律位阶还相对较低,将来最好能在行政诉讼立法中明确软法适用之理念。?#25910;?#35748;为目前滥用职权司法审查的模式选择应倡?#23478;?#30828;法为主、兼顾软法的“阶梯式”审查模式整合利用,进一步明确裁量应当遵守的规则,司法导入软法维度的“阶梯式”审查模式,正确引导实务对滥用行政职权标准的法律适用。并加快制定《行政程序法》及时恰当地为实现权利和行使行政职权提供必要的规则、方式和秩序。在未来的行政程序法中应当包含依法、公开、平等、诚信等基本原则,行政主体、一般程序、听证程序、信息公开,行政决策的规范、行政执法的证据制度等理应被纳入其中。尽快出台相关司法解释,明晰滥用行政职权?#38382;劍员?#27861;院准确界定“滥用职权”进行司法审查。在出台司法解释时,最高院可以借鉴目前在理论界认同的滥用职权表?#20013;问健?#22312;目前法官审理案件主要依赖司法解释详尽、具体的规定现状下,相关司法解释的出台可以力促改变司法控制行政滥用职权不力的现?#30784;?/P>

    (三)进一步完善司法审查标准体系。行政行为侵犯相对?#35828;?#21512;法权益时,相对人可以向法院提起诉讼,请求法院纠正违法行政。司法机关的审查为最后监督。维护公民的基本权利和自由为根本目的。行政法治化是防范行政权力滥用的重要保障。要控制行政自由裁量滥用,行政裁量必须受到控制,我国行政诉讼法上滥用行政职权标准的确立,使司法对行政裁量的控制成为了制度?#25165;牛?#31526;合行政法治发展的?#36739;頡?#23436;善司法审查标准体系,构造合法性审查和合理性审查并行体系。强调合法性审查,排斥合理性审查的必然结果是相当数量判决的“合法不合理”。[8]目前,我国行政诉讼法以合法性审查为原则,合理性审查尚未作为原则予以明确,需要相应的机制予以弥补,滥用职权标准从规则层面为行政裁量行为合理性审查提供了法律依据,使司法审查标准体系趋于完善,有利于实现裁判的实?#25910;?#20041;,满足民众日益增长的正义希求。在此基础上相对明确滥用行政职权的表?#20013;问健?#35201;增强法官适用滥用职权标准的可操作性,必须在立法层面上?#21592;?#20934;进一步明确化。最高人民法院应正视滥用职权司法审查的实践困?#24120;?#20316;出积极回应,根据审判经验、学理认同,总结归纳具有普遍意义的“表?#20013;问?#8221;,制定司法解释以最大限度地明确滥用行政职权标准的外延。有鉴于此,我国立法上对滥用职权表?#20013;问?#30340;?#33539;?#24212;以客观标准为主。主观标准客观化,避免司法过程中法官去判断行政机关的主观意?#23613;?#27861;官通过审查法律法规的目的和行政裁量行为的目的即可认定是否属于滥用职权。客观标准全面化。对于理论上形成共识,实践中具有现实意义的客观标准,尽可能纳入司法解释的范畴。并针对当前我国法官群体缺乏?#32454;?#30340;选?#20301;?#21046;,行政法官总体上职业素?#35270;写?#25552;高的现?#30784;?#22312;滥用职权表?#20013;问?#30340;设计上,以兜底性条款作补充,保持滥用行政职权外延的弹性。同时完善滥用行政职权的案例指导制度。目前条件下,可由最高人民法院选择、编撰一批各级法院典型的滥用行政职权案例。鉴于部分判决表达的事实、理由过于简单,无法归纳出具有相应指?#23478;?#20041;的规则,最高人民法院可以修正原判决的不规范之处,并补充判决理由,以形成具有普遍指导、示范意义的一般规则。逐步实现指导性案例采选、编撰、发布的规范化和制度化。进一步加强判例法的作用。?#25910;?#35748;为法院审理具体案件时,最高院或是地方法院的上级法院对某些有代表性的具体案件的审理,处理作出的结论性意见、作出的解释、批?#30784;?#22238;函等均被遵循或适用。避免形成“同案不同判”情况的发生。在一定程度上可以帮助司法控制行政滥用职权。由此法律规范与指导性案例共同构成滥用行政职权司法审查原则和标准的载体,法律规范提纲挈领,指导性案例在连接法律规范与法律关系的过程中创造补充新的规则,两者相辅相成、相得益彰、循环不止,使得滥用行政职权标准体系日臻完善。

    (?#27169;?#25512;进行政体制改革。如果权力设置过多过滥,超过一定限度,不仅会侵害公众的利益,增加行政成本,而且为行政权力滥用创造了条件提供了机会。因此防治滥用行政权,规范行政权力运行必须结合行政体制的深化改革,政府要尽快转换角色,理顺政府职能,科学界定干预范围,取消不必要的行政干预,消除束缚发展的因素。向公共管理模?#38454;?#21270;,分散行政权力,将政府的有关社会服务管理权让渡给非政府组织承担,逐步建立多元化行政主体。从行政权力设置的源头?#26041;?#19978;减少权力滥用的可能性。进一步加强行政法制建设,以法制权。树立法律至上,行政权不得超越法律的原则。任何行政行为必须有法律的依据,行政措施不得与法律相?#25191;ィ?#36829;反法律规定。强化监督,以权制权。防范行政职权的滥用,必须建立起?#34892;?#30340;权力制约监督机制。现阶段,我国的行政监督体制还不能?#34892;?#30340;制约监督行政职权的滥用,其中监督机构缺乏权威性和独立性是一个重要原因。因此重点应加强和完善以权治权的制约机制。

    (五)[9]健全规避滥用行政职权标准适用的抑制机制。在涉及行政裁量案件的司法审查过程中,由于并不违反相关正式制度,法官得以协调、转换之间,规避滥用职权标准的适用,因此打?#26222;?#19968;行动规则,必须改革行政裁判文书制作方式。有鉴于此,行政诉讼的全面审查原则同样应在裁判文书中予以展现,法官应当逐个评述论证涉案的每一个违法或不合理的情形。虽然会增加审判的成本,但至少法官的判决应当对当事人争议的违法或不合理事项作出回应。并贯彻“查明事实,分清是非”开展协调和解工作一以贯之的基本原则。还要完善案件质量评查制度。将当事人申诉的“合法不合理”的行政案件纳入质量评查的重点对象,使法官对行政裁量权的尊重受到广泛、?#32454;?#30340;监督和制约,避免法律选择成为司法擅断。

    (六)完善司法建议权。司法建议的目的,简单的说就是事后惩罚与期待革新。既对行政机关违法行政建议给予行政系统内部进行的惩罚?#21046;?#26395;通过司法建议让行政机关能正视自身履行行政职责时存在不足并进行革新。[10]但目前司法建议权仅仅停留在一个法条捎带的程度,没有具体的制度构建?#35009;?#26377;可操作性的规定支撑司法建议权的行使。?#25910;?#20197;为针对行政机关滥用职权的司法建议应当有一套具体可操作性,针对性较强的规定,给予行政机关合理行政司法建议。并对发出的时间限制和行政机关接收司法建议到落实的时间予以限制。进一步明确各级人民法院应当向同级相关部门提出司法建议,要向上一级法院层报备案,必要时可以由上一审级法?#21512;?#21516;级行政机关或监察、人事部门提出司法建议。同时司法建议的主要内容。应当紧紧围绕对滥用职权的行政机关或其工作人员给予何种惩罚,同时对其合理行政时存在的问题从依法行政的角度提出合理化建议。明确同级政府应当制定不履行司法建议追究制度,并报同级人大备案。明确行政机关必须对司法建议书内容的落实情况及相关理由予以回复,对于不履行司法建议的应当由同级政府或其上级机关给与相应的处罚。

    (七)改革错案追究制。[11]法?#21512;?#32479;施行错案追究制从维护法律权威,当事人利益,提升法治环?#24120;?#36341;行公正、为民、廉洁司法宗旨?#21152;瀉么Α?#20294;“错案追究制”往往导致法官在审案?#32972;?#21463;较大的心理压力而心存顾虑,损害了法官应有的独立性和积极性,更为深远的是法官的创造?#21592;?#26463;缚。在对行政滥用职权仅?#24615;?#21017;性规定,没有立法与司法解释与之呼应时,法官不宜也不敢对具体行政行为是否为滥用行政职权进行认定。因此,对错案追究制进行改革,变追究行为为规范行为,可以缓解法官心里压力,充分发挥法官的积极性与创造性,在一定程度上对司法控制行政滥用职权是有帮助的。

    (八)加快司法改革进程、提高法官整体素?#30465;?#22312;审理具体案件时,法官因合理性问题没有标?#21152;?#20197;对照,自会产生认为对自由裁量权的审查演变为司法自由裁量权对抗行政自由裁量权的疑虑,对此疑虑的解决取决于法官的法律认知水平及职业道德,取决于法官的勇气及胆略。因此应加快实现司法独立,提高法官整体职业素养水平以树立司法权威,确保通过司法审查?#34892;?#25511;制行政滥用职权。

    结语

    滥用行政职权的法律控制是一项系统的社会工程,需要多元化的、立体的和综合的监督和控制。司法审查作为防止行政滥用职权最有力的控制手段之一,其滥用职权审查标准若能精确、客观地?#33539;ǎ?#28389;用职权审查模式若能够稳定、高效地运行,不仅有助于行政机关形成?#24049;?#34892;政的正确认识,控制行政裁量权的滥用,而且对于法院的司法裁量权也是一种良性的规则约束。法律共识作为司法审查的基础,滥用职权司法审查欲在困境中获得成功的突围,不仅需要立法层面的制度完善,而且更需要审判实践的经验积累。

    注释

    1、余凌云《对行政机关滥用职权的司法审查—从若干判案看法院审理的偏好与问题》载《中国法学》2008年第1期

    2、卜晓虹《行政合理性原则在行政诉讼中之实然状况与应然构造》载《法律适用》2006年第2期

    3、沈岿《行政诉讼确立“裁量明显不当“标准之议》载《法商研究》2004年第4期

    4、何海波《行政行为的合法要件—兼议行政行为司法审查根据的重构》载《中国法学》2009年第4期

    5、翁岳生《行政法与现代法治国家》台湾祥新印刷有限公司1990年版

    6、张千帆、赵娟、黄建军《比较行政法—体系、制度与过程》法律出版社2008年版

    7、马怀德《行政法与行政诉讼法》中国法制出版社2000年版第71页

    8、王学辉、宋玉波《行政权研究?#32602;?#20013;国检察出版社2002年版

    9、江必新《中国行政诉讼制度的完善—行政诉讼法修改问题实务研究》法律出版社2005年版

    10、蔡小雪《行政审判与行政执法实务指引》人民法院出版社2009年

    11、王振宇《行政裁量与司法审查》载《行政执法与行政审判?#36820;?0辑

    作者?#22909;?#26449;回族自治人民法院

    论文?#26469;?#24615;声明

    本人郑重声明:所?#24335;?#30340;论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知,除了文中特别加?#21592;?#27880;和致谢的地方外,论文中不包含其他人已经发表或撰写的研究成果,特此声明。

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